Orçamento público

1. Noções gerais do orçamento

O orçamento exerce grande influencia na vida do Estado, pois se for deficiente, ou mal elaborado, produzirá reflexos negativos na tarefa da consecução de suas finalidades

1.1 Conceito de orçamento

Aliomar Baleeiro conceitua como sendo "o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza, ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei."

1.2 Aspectos do orçamento

a) Político

Funciona através da harmonia e interdependência dos Poderes. O Poder Legislativo autoriza recursos e despesas ao Poder Executivo, ao mesmo tempo que tem a capacidade de frear os exageros e excessos que o Poder Executivo possa realizar na efetivação das despesas ou nas exigências fiscais. E ainda o orçamento permite conhecer a aṕlicação autorizada dos fundos públicos.

b) Jurídico

Existem divergências doutrinárias, pois uma primeira corrente entende que o orçamento é sempre uma lei porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante, o Poder Legislativo. Tem todo o aspecto formal e externo de uma lei, embora com vigência determinada, exaurindo sem necessidade de revogação expressa. É elaborado como as outras leis, é discutido o projeto, sofre emendas, pareceres da comissão e vai à aprovação final, sanção e publicação.

Uma outra corrente adotou o critério de classificar a lei de acordo com o conteúdo, e não o órgão que emana. Entende que o orçamento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato administrativo.

Uma terceira corrente considera algumas partes como um simples ato administrativo, mas deve ser considerado lei na parte que autoriza a cobrança e a arrecadação dos tributos.

No direito brasileiro, entendemos que o orçamento é lei formal, que, por ser disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis, deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é de mero ato de administração, pois fixa as despesas públicas e prevê as receitas públicas, não podendo versar sobre outra matérias que não seja  orçamentária.

c) Econômico

O orçamento apresenta equilíbrio quando, durante sua vigência, despesas e receitas tem somas iguais, déficit quando as despesas excedem as receitas e superávit quando as receitas sobrepuja as despesas.

2. Princípios orçamentários

a) Legalidade  (art. 165, CF)

Os orçamentos e os créditos adicionais só podem ser aprovados por lei formal. Exceto os créditos extraordinários que podem ser autorizados por Medida Provisória (art. 62, CF) em razão da urgência. 

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias; 

III - os orçamentos anuais.

b) Anualidade (art. 165, §9º, I CF e art. 2º e 34 Lei 4320/64)

O orçamento deve ser elaborado para período determinado, na maioria dos Estados corresponde a um ano, pois a previsão orçamentária não pode ter uma existência ilimitada, sendo periódica há maior controle na execução, e ainda periodicamente pode se fazer uma revisão da carga tributária para adaptá-la às necessidades do Estado.

Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

c) Unidade (art. 165, §5º, CF)

Para Abraham, esse princípio determina que a lei orçamentária seja uma só, reunindo todas as receitas e despesas do Estado, a fim de se permitir uma análise global, proporcionando um controle mais efetivo... Não obstante, a Constituição Federal de 1988 prevê a existência de três partes específicas: orçamento fiscal, de investimento e de seguridade social...

Uma concepção mais moderna dada pela Constituição de 1988 ao princípio da unidade é de que a lei orçamentária compreende i) orçamento fiscal, ii) orçamento de investimento e iii) orçamento da seguridade social. Isto implica em dizer que o princípio consiste em diversos orçamentos harmônicos entre si, e não mais a existência de um único orçamento.

d) Universalidade (art. 165, §5º, CF e art. 6º Lei 4320/64)

Visa proporcionar maior clareza ao orçamento, facilitando a sua compreensão e possibilitando que retrate fielmente as finanças do Estado.

Na lei orçamentária devem ser incluídas, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da União.

e) Exclusividade (art. 165, §8º, CF)

Este princípio diz respeito ao conteúdo do orçamento, tem a finalidade de evitar as chamadas caudas orçamentárias, decorrentes de introdução de matérias estranhas ao respectivo projeto de lei

Só pode constar no orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à previsão da receita. 

Art. 165, §8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

f) Programação (arts. 48, II e IV, e 165, §4º, CF)

Todo orçamento moderno está ligado ao plano de ação governamental. Assim, ele deve ter conteúdo e forma de programação. Nos programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.

Para Abraham esse princípio revela o atributo de instrumento de gestão que o orçamento possui, devendo apresentar programaticamente o plano de ação do governo para o período a que se refere, integrando, de modo harmônico, as previsões da lei orçamentária, da lei do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 165, §4º. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

g) Não vinculação (art. 167, IV, CF)

Impede a vinculação da receita de impostos a uma destinação específica, seja a órgãos, fundo ou despesa.

O seu objetivo é permitir que o Estado tenha a liberdade e flexibilidade para aplicar os recursos desta espécie de receita pública onde for mais conveniente e necessário, sem estar adstrito a uma despesa previamente vinculada.

Art. 167. São vedadas - IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 

3. Ciclo orçamentário (Abraham)

Compreende o conjunto de etapas que se inicia com a elaboração do projeto de lei, passa pelas análises, debates e votação no Legislativo, envolve a sua execução e controle e se encerra com a avaliação do seu cumprimento.

Princípio da simetria

A Carta Magna discorre sobre as leis orçamentárias apenas no âmbito federal, mas devido o princípio da simetria das normas constitucionais, suas previsões deverão ser seguidas nas esferas estadual, municipal e distrital.

Iniciativa das leis orçamentárias

O art. 165 da Constituição prevê que as leis orçamentárias serão elaboradas por iniciativa do Poder Executivo, recebendo previamente as propostas dos demais Poderes e órgãos para compatibilização e unificação, tudo conforme a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

De fato, o processo de elaboração do orçamento público em nível federal se inicia efetivamente na Secretaria de Orçamento Federal, que após divulgar as regras gerais do orçamento, coordenará o sistema orçamentário da União, em conjunto com os demais órgãos dos três Poderes.

Juntamente com o Projeto, o Presidente da República deverá encaminhar mensagem, "que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômica-financeira do Govêrno; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;" (I, art. 22, Lei 4320/64).

As normas gerais orçamentárias estão contidas no art. 35, §2º do ADCT, enquanto não for promulgada Lei Complementar para normatizar essa questão (Art. 165, §9º, CF), o qual estabelece a vigência da lei, o prazo para encaminhamento do projeto e devolução da lei aprovada.

Caso não receba a proposta orçamentária no prazo fixado, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei Orçamentária vigente (art. 32, Lei 4320/64).

Modificações ao projeto

Após encaminhar os projetos de leis orçamentárias, é permitido ao Presidente da República enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta (§5º, art. 166, CF).

Apreciação dos projetos

Os projetos regularmente elaborados pelo Executivo serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum (art. 166, CF), a partir daí, a competência para dar seguimento à criação das leis orçamentárias passa a ser do Poder Legislativo.

A apreciação dos projetos ficará a cargo da Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados (§1º, art. 166, CF)¹.

Emendas aos projetos

Durante a análise e apreciação dos projetos, será possível aos congressistas oferecerem emendas aos projetos de leis orçamentárias, que serão apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e será apreciada na forma regimental pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Encerrada as análises, emitido o parecer pela Comissão mista, os projetos de leis orçamentárias serão votados pelo Plenário do Congresso Nacional.

Aprovado e decretado pelo Poder Legislativo, o projeto será encaminhado ao Presidente da República para a respectiva sanção presidencial, promulgação e publicação no Diário Oficial.

Veto

É possível que o Presidente da República vete - total ou parcialmente - a proposta orçamentária. Assim, será devolvida ao Congresso Nacional no prazo de 15 dias, com a comunicação das razões do veto, para ser analisado e votado no legislativo no prazo de 30 dias.

Veto rejeitado - devolve ao Presidente da República para promulgação final.

Veto mantido - projeto promulgado pelo Executivo sem a parte que foi vetada.

Execução do orçamento

Uma vez aprovada, sancionada e publicada a lei orçamentária anual, o orçamento passa a ser executado.

Cada um dos órgãos públicos recebe sua dotação orçamentária (...) para que cada Unidade Gestora Administrativa realize as suas despesas, na forma do cronograma estabelecido para cada rubrica.

Conforme §3º, art. 165 da CF, o Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolsos (art. 8º, LRF).

Poderá ser promovido limitação dos empenhos caso seja verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita não comporte o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecido no orçamento (art. 9, LRF).

Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Comissão mista ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais (§4º).

E no prazo de 90 dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetárias, creditícias e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços (§5º).

4. Leis orçamentárias (Abraham)

4.1 Plano Plurianual

É o responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais de longo prazo, influenciando a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

É uma lei de quatro anos de duração, iniciando a sua vigência no segundo ano do mandato presidencial e encerrando no fim do primeiro ano do mandato seguinte (§2º, art. 35, ADCT).

Art. 165, § 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

4.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

Representa o planejamento operacional de curto prazo, para o período de um ano, influenciando diretamente a elaboração da lei orçamentária anual.

Deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até o dia 15 de Abril, para viger no exercício financeiro seguinte.

Art. 165, §2º. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Segundo Ricardo Lobo Torres, a lei de diretrizes orçamentárias "é, em suma, um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária no Executivo, do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público." 

LC 101/00 - LRF - Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2º do art. 165 da Constituição e:

 I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art.31;

c) e d) (VETADOS) 

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; 

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; 

4.3 Lei Orçamentária Anual

Destina-se a execução dos planejamentos constantes na lei do plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias. E engloba os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social. 

Art. 165, § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Trata-se de uma lei anual, cujo projeto deve ser encaminhado ao Poder Legislativo até 31 de Agosto de cada ano, para viger no exercício financeiro seguinte. Tudo que se refere a receitas e despesas constará da lei orçamentária anual.

Art. 165, § 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Isto corre porque sempre que houver uma renúncia fiscal, ela deverá ser compensada com aumento de receita ou redução de despesas.

5. Os créditos orçamentários (Abraham)

Os créditos orçamentários são os valores previstos na lei orçamentária para a realização das despesas públicas.

Se durante a execução do orçamento ocorrer de os valores previstos originariamente na lei orçamentária não serem suficientes para a realização dos gastos, serão necessários os créditos adicionais, os quais são definidos como autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento (art. 40, Lei 4320/64). E são classificados em suplementares, especiais e extraordinários.

Créditos suplementares

• São destinados a reforço de dotação orçamentária;
• São autorizados por lei e abertos por decreto executivo;
• Deve haver indicação dos recursos correspondentes, a fim de que essa medida excepcional não se torne recorrente;
• A abertura desse crédito pode ser autorizada pela Lei Orçamentária Anual, e uma vez concedido acaba por se incorporar ao orçamento.

Créditos especiais

• São destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
• São autorizados por lei e abertos por decreto executivo;
• Deve haver indicação dos recursos correspondentes, a fim de que essa medida excepcional não se torne recorrente;
• Terá vigência no exercício financeiro em que foram autorizados, salvo se a promulgação se der nos últimos 4 meses daquele exercício financeiro, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (§2º, art. 167, CF).

Créditos extraordinários

• São destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública;
• É possível utilização de Medida Provisória para abertura desse crédito;
• Terá vigência no exercício financeiro em que foram autorizados, salvo se a promulgação se der nos últimos 4 meses daquele exercício financeiro, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (§2º, art. 167, CF).

6. Fiscalização e controle na execução orçamentária (Abraham)

A Constituição Federal de 1988 estrutura e disciplina a matéria nos artigos. 70 a 75 e a Lei de Responsabilidade Fiscal nos artigos 43 a 59.

A fiscalização refere-se à certificação feita pelos órgãos competentes (Tribunal de Contas, Controladorias etc) de que na execução do orçamento estejam sendo atendidos os princípios e as regras pertinentes, buscando-se identificar possíveis irregularidades.

O controle orçamentário envolve a correção de eventuais irregularidades encontradas na sua execução.

As modalidades de fiscalização previstas no art. 70 da CF são a fiscalização contábil, que se faz por meio dos registros contábeis, dos balanços, da escrituração sintética, da análise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros; fiscalização financeira, que visa a controlar a arrecadação das receitas e a realização das despesas; fiscalização orçamentária, que tem como objetivo mensurar o nível de concretização das previsões constantes na lei orçamentária; fiscalização operacional, que visa ao controle das operações de crédito e de despesas que não constem da previsão orçamentária, e fiscalização patrimonial que objetiva o controle da situação e das modificações dos bens móveis e imóveis que constituem o patrimônio público.

O controle pode ser prévio, concomitante ou subsequente, realizado interna ou externamente.

Está inserido no controle prévio a própria elaboração dos projetos de lei orçamentária, já que leva em conta as necessidades da sociedade para justificar a sua legitimidade.

O controle concomitante é realizado por meio de fiscalização e de auditoria pelos órgãos de controle interno e externos.

O controle subsequente é exercido a partir das tomadas de contas, prestação de contas, relatório de gestão, parecer de auditoria e relatório de resultado.

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo de cada ente, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas. O controle interno é desempenhado pelo sistema de controle interno que cada Poder deve ter na sua própria estrutura (art 74, CF).

¹ Ver resolução nº 01/2006 do Congresso Nacional.

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• REFERÊNCIAS

Aula Prof. Dr. Otacílio dos Santos Silveira Neto, UFRN, 2016

ABRAHAM, Marcus. Elaboração e execução do orçamento público. In: ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. Cap. 10. p. 225-255.

ABRAHAM, Marcus. Controle do orçamento público. In: ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. Cap. 11. p. 257-267.

JUNIOR., Luiz Emygdio F. da Rosa. Orçamento público. In: JUNIOR., Luiz Emygdio F. da Rosa. Manual de Direito Financeiro & Tributário. 19. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. Cap. 4. p. 65 - .

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